Объекты мероприятия.

    Министерство регионального развития Российской Федерации, Правительство Республики Бурятия, правительство Забайкальского края , правительство Красноярского края, правительство Иркутской области, правительство Новосибирской область.                                                                                       

   Цели мероприятия.

   Цель 1. Комплексная оценка системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития как элемента реализации региональной политики: анализ существующей системы государственного стратегического планирования; анализ стратегий субъектов Российской Федерации (объектов мероприятия); анализ взаимоувязанности систем стратегического и территориального планирования; анализ деятельности Минрегиона России по разработке и согласованию стратегий и комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов.

Цель 2. Комплексная оценка возможности достижения (реализуемости) в установленные сроки стратегических целей и приоритетов, определенных в стратегических документах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, динамики достижения ключевых показателей, а также результатов прогнозирования: анализ основных направлений экономического развития субъектов Российской Федерации на основе стратегических документов и динамики показателей экономического развития, а также оценка возможности достижения  целевых индикаторов; анализ основных направлений социального развития субъектов Российской Федерации на основе стратегических документов и динамики показателей социального и экономического развития, а также оценка возможности достижения целевых индикаторов; анализ влияния экологического фактора на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации.

Проверяемый период деятельности: 2007-2010 годы.

Выводы

1. В отсутствие утвержденной концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (разработанный Минрегионом России проект концепции находится в стадии согласования) процесс стратегического планирования регионального развития не скоординирован по целям, задачам, мерам и ресурсам.

2. До настоящего времени не создана вертикально интегрированная система стратегического планирования развития регионов в рамках федеративного государства. Утвержденные документы субъектов Российской Федерации разработаны на различные сроки, имеют разную глубину детализации стратегических мероприятий, а также различные показатели достижения поставленных в них целей, которые существенным образом отличаются от показателей, определенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

3. Система показателей, содержащихся в Концепции-2020, в свою очередь, недостаточно проработана. Так, анализ темпов роста среднедушевых доходов населения в 2011-2020 годах, необходимых для достижения намеченных в Кон-цепции-2020 стратегиях и программах социально-экономического развития регионов уровней бедности, показал, что даже умеренные темпы роста доходов (101,6-103,6 % в год) обеспечивают достижение целевых ориентиров по уровню бедности. Более того, реализация мер социальной поддержки малообеспеченных граждан и других мероприятий, направленных на сокращение существующей дифференциации населения по уровню доходов, позволяет сократить уровень бедности до намеченных значений при уже достигнутых уровнях среднедушевых доходов населения.

4. Из-за отсутствия в действующих нормативных правовых актах обязательных для исполнения единых требований в рассмотренных субъектах Российской Федерации (Республика Бурятия, Забайкальский край, Красноярский край, Иркутская область, Новосибирская область) имеется различный состав документов стратегического планирования социально-экономического развития. На текущий момент в Красноярском крае не разработаны основные документы стратегического планирования.

5. Механизм согласования региональных стратегий социально-экономического развития с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, в том числе на предмет их согласованности с отраслевыми стратегиями в рамках Межведомственной комиссии при Минрегионе России, не действует с 2007 года.

Единственным утвержденным на настоящий момент методическим документом по подготовке региональных стратегий является приказ Минрегиона России от 27 февраля 2007 года № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». Приказ не зарегистрирован в Минюсте России и носит рекомендательный характер.

6. Несмотря на принятие на федеральном уровне ряда основополагающих решений (утверждение Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года и Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года, программ антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 и 2010 годы и др.), в основные стратегические документы субъектов Российской Федерации (объектов мероприятия) не внесено ни одной корректировки.

7. Минрегион России как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции, в том числе, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не имеет достаточных полномочий для управления процессами стратегического планирования на региональном уровне.

8. Анализ основных стратегических документов субъектов Российской Федерации (объектов мероприятия) показал, что они носят во многом декларативный характер, имеют недостаточный уровень проработки. Практически невозможна их интеграция в рамках федеральных округов ввиду их различия по принципам целеполагания, порядку и горизонтам планирования. За основу расчетов берутся разные базовые годы и промежуточные плановые периоды, а также используются разные целевые индикаторы.

9. Недостаточна согласованность со стратегиями социально-экономического развития соседних субъектов Российской Федерации. В частности, общей проблемой является продвижение всеми субъектами региона своих собственных логистических схем.

10. На сегодняшний день не создан механизм реализации стратегий социально-экономического развития путем формирования портфелей проектов и программ, направленных на достижение конкретных целей и ключевых показателей развития.

Поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д. Н. Козака от 9 июня 2010 года № ДК-П16-78пр Минрегионом России выполнено не в полном объеме. В перечне первоочередных инвестиционных проектов, начало реализации (реализация) которых будет осуществляться в Сибирском федеральном округе в период 2010-2013 годов, отсутствуют объемы, источники и сроки финансирования проектов, а также целевые показатели эффективности реализации проектов в указанный период.

11. Полномасштабное осуществление мероприятий региональной политики в Российской Федерации ограничивается отсутствием единой системы государственного стратегического планирования регионального развития и ее увязки с системой территориального планирования, в ряде случаев не принимается во внимание комплексное развитие территорий.

12. Наиболее сильные ограничения хозяйственной и иной деятельности предусмотрены в центральной экологической зоне озера Байкал в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории», принятым в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона «Об охране озера Байкал», что существенным образом сказывается на результатах экономической деятельности субъектов Российской Федерации в Байкальском регионе. К примеру, в Бурятии доля недополученной валовой добавленной стоимости в ВРП ежегодно составляет порядка 6-7 процентов.

13. В соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 1 августа 2009 года № ВП-П9-31пр Минприроды России с участием представителей Республики Бурятия, Иркутской области и Забайкальского края разработаны проекты концепции и федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2011-2020 годы».

После многократных согласований проекта ФЦП объем финансирования программы был снижен до 48,5 млрд. рублей и в нем были оставлены только мероприятия, связанные с охраной озера Байкал. Таким образом, нарушен основополагающий принцип комплексного подхода к охране уникальной природной среды и социально-экономическому развитию региона.

14. Отмечается значительный дисбаланс по основным направлениям экономической деятельности регионов, целевая ориентация ряда субъектов Российской Федерации на долгосрочную перспективу и развитие только сырьевого компонента экономики (Иркутская область, Красноярский край).

При этом в регионах происходит игнорирование социально-экологических аспектов развития в условиях отсутствия стратегий, концепций, целей и задач экологической политики, а также статистики по основным экологическим показателям и, как следствие, отсутствует комплексный подход к управлению социально-экономическим развитием и охраной окружающей среды.

15. Количественные стоимостные ориентиры социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в Стратегии развития Дальнего Востока и Байкальского региона, а также в Стратегии развития Сибири не приведены в соответствие с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в части определения базового года для расчета экономических показателей, определения промежуточных годовых интервалов, а также сопоставимых экономических индикаторов.

16. В Стратегии развития Сибири отсутствуют количественные ориентиры по основным экономическим показателям отдельно по каждому из субъектов Российской Федерации. Количественная характеристика основных макроэкономических показателей дана в целом по всему Сибирскому федеральному округу, в результате чего отсутствует возможность характеристики основных показателей развития экономики до 2020 года отдельно по каждому из субъектов Российской Федерации.

17. В большинстве стратегических документов субъектов Российской Федерации не дается системная количественная стоимостная оценка основных макроэкономических показателей развития. В основном экономические показатели даны в процентном отношении (индексы), что затрудняет проведение сопоставления плановых показателей с фактическими, а также анализ достижения установленных плановых значений целевых индикаторов.

18. Оценка итогов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за прошедшие годы в некоторых стратегических документах проводится поверхностно, без уточнения конкретных итогов по соответствующим годам. Основной итог достижений по основным макроэкономическим показателям показывается в общем процентном отношении за весь анализируемый период. Отсутствует анализ динамики показателей за каждый год.

19. В ряде стратегий социально-экономического развития регионов при проведении анализа учитывались стартовые условия развития экономики до 2007 года без учета последствий финансового кризиса 2008-2009 годов. Таким образом, плановые показатели в стратегиях рассчитывались без учета новых сценарных условий развития экономики и не могут отражать действительные темпы роста основных показателей, их сопоставление с фактическими результатами является некорректным.

20. В нарушение Закона «О государственном прогнозировании» на период проведения аналитического мероприятия в Красноярском крае отсутствовали утвержденные долгосрочные (разработанные в 2010 году) и среднесрочные стратегические документы (разработанные в 2008 году). В имеющихся стратегических документах социально-экономического развития субъекта отсутствовала корректировка основных экономических направлений в связи с созданием с 1 января 2007 года единого субъекта Российской Федерации в составе Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов.

21. Влияние кризиса существенно сказалось на фактических темпах роста реальных доходов населения в субъектах Российской Федерации: в 2008 году они составили 104 %, а в 2009 году - 101 % от уровня 2008 года. Устойчивый рост доходов в период 2004-2007 годов сменился уменьшением темпов роста в Забайкальском крае, Республике Бурятия и Новосибирской области и остановкой роста в Красноярском крае и Иркутской области.

Доля населения в рассматриваемых субъектах Российской Федерации, имеющих доходы ниже величины прожиточного минимума, в начале 2000-х годов в 2 и более раз превышала аналогичный показатель по стране в целом. На протяжении 5 лет, предшествовавших кризису, уровень бедности в этих регионах снижался быстрыми темпами (например, в Республике Бурятия с 38,3% в 2004 году до 20,5 % в 2009 году). Фактическая динамика сокращения уровня бедности в 2007-2009 годах в Новосибирской области и Республике Бурятия оказалась лучше, чем было заложено в стратегиях и программах, затем кризис практически остановил это снижение. А уровень бедности населения Красноярского края и Иркутской области за этот период даже возрос.

22. Целевые ориентиры (показатели) величины и распределения доходов населения субъектов Российской Федерации, запланированные в стратегиях субъектов Российской Федерации, отличаются от установленных в Концепции-2020 как по заданным ориентирам (значениям), так и по темпам их изменения.

Анализ темпов роста среднедушевых доходов населения в 2011-2020 годах, необходимых для достижения намеченных в Концепции-2020, стратегиях и программах социально-экономического развития регионов уровней бедности, показал, что даже умеренные темпы роста доходов (101,6-103,6 % в год) обеспечивают достижение целевых ориентиров по уровню бедности. Более того, реализация мер социальной поддержки малообеспеченных граждан и других мероприятий, направленных на сокращение существующей дифференциации населения по уровню доходов, позволяет сократить уровень бедности до намеченных значений при уже достигнутых уровнях среднедушевых доходов населения.

23. Во всех рассматриваемых субъектах Российской Федерации, кроме Новосибирской области, уровень износа жилого фонда велик и значительно превышает средние значения по России. Часть рассматриваемых субъектов Российской Федерации (Республика Бурятия, Иркутская область) планирует его эксплуатацию и после 2015 года. Только для замены всего аварийного и ветхого фонда при современных темпах жилищного строительства в субъектах Российской Федерации потребуется от 3,5 до 7 лет.

24. Расчеты показывают, что для достижения к 2020 году среднего уровня обеспеченности жильем 30 кв. м на человека темпы жилищного строительства должны вырасти к 2015 году до 0,81-0,98 кв. м на человека, а к 2020 году составить от 1,25 до 2,45 кв. м на человека. Достижение таких высоких темпов жилищного строительства (увеличение объемов ввода жилья в 10 и более раз за 11 лет) представляется нереальным.

25. Только Новосибирская область при увеличении объемов жилищного строительства ежегодно на 11,4 % (а за 10 лет почти втрое) сможет обеспечить достижение целевых показателей, предусмотренных Концепцией-2020, Красноярский край обеспечит рост до значений целевых показателей Концепции-2020 для 2015 года, а остальные рассматриваемые субъекты Российской Федерации к 2020 году выйдут на современный средний уровень обеспеченности жильем по Российской Федерации. Для достижения необходимого уровня обеспеченности жильем необходимо привлечь в строительную отрасль значительно большие ресурсы.

26. В настоящее время в Республике Бурятия более 10 % от общей численности населения признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий, в остальных субъектах эта доля составляет от 4 до 5,7 % и близка к средней доле нуждающихся в улучшении жилья граждан по Российской Федерации (5,6 %). Средние сроки ожидания жилья очередниками (по данным за 2007-2009 годы) очень велики. Так, в Республике Бурятия оценка среднего срока предоставления жилья за этот период составила 17,6 года, для лиц, принятых на учет до 1 марта 2005 года, этот срок составил 9 лет.

27. Документы стратегического планирования всех рассмотренных субъектов Российской Федерации содержат материалы о планируемом улучшении медицинского обслуживания, снижении смертности, увеличении ожидаемой продолжительности жизни, однако количественные целевые ориентиры по росту ожидаемой продолжительности жизни и снижению младенческой смертности содержат только документы Забайкальского края и Иркутской области, а количественные ориентиры по снижению смертности от сердечнососудистых заболеваний - только Программа социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 годы.

28. Смертность от болезней системы кровообращения в рассматриваемых субъектах Российской Федерации на 5-25 % ниже, чем в целом по Российской Федерации, уровень смертности по этой причине в последние годы (2007-2009 годы) снижается в том же темпе, что и суммарный показатель смертности населения. Относительно других субъектов Российской Федерации лучшие значения данного показателя отмечаются в Республике Бурятия и Красноярском крае.

Анализ влияния снижения уровня смертности от болезней системы кровообращения на изменение ожидаемой продолжительности жизни показывает, что сокращение данного показателя в 1,4 раза к 2020 году (как это намечено в Концепции-2020) позволяет увеличить ожидаемую продолжительность жизни в каждом из субъектов более чем на 2 года.

29. В рассматриваемых субъектах Российской Федерации ожидаемая продолжительность жизни в 2007 году была ниже, чем в среднем по России, причем в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области ожидаемая продолжительность жизни мужчин составила менее 59 лет. Вместе с тем сохранение темпов этого роста в среднесрочной перспективе позволит 3 из 5 рассматриваемых субъектов выполнить намеченные Концепцией-2020 значения ожидаемой продолжительности жизни в 2020 году (2012 год - 70 лет, 2020 год - 72 года).

30. Серьезную проблему при получении сельскими школьниками доступного качественного образования представляют малокомплектные школы. При этом Минобразования России не в полной мере учитываются особенности, характерные для субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа и Байкальского региона: несоответствие состояния образовательной сети ресурсной емкости учреждений, низкая плотность населения, слабое развитие транспортной сети, территориальная разобщенность поселений, высокий уровень миграционных процессов при незначительном приросте населения.

31. В сфере дошкольного образования острой остается проблема детских садов. В 2009 году в Новосибирской области, как и в целом по Российской Федерации, 21 % детей дошкольного возраста не могли посещать детские учреждения. В Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области эта доля составила около 30 % всех детей, а в Красноярском крае практически половина детей дошкольного возраста (49,8 %) не имела возможности посещать дошкольные образовательные учреждения.

32. Как показывает анализ, статистика по основным экологическим показателям в некоторых регионах практически не ведется, проблемы экологической безопасности являются ненаблюдаемыми, и, следовательно, неуправляемыми.

33. Системная проблема управления отходами включает ряд проблем частного характера: сбор отходов, утилизацию, повторное использование, захоронение. Ее решение, например, для ряда стран Европы является пройденным этапом. Вместе с тем для многих регионов России она стоит особенно остро.

Анализ показывает, что в Красноярском крае среднегодовой объем сбора отходов производства и потребления на душу населения на 2 порядка ниже, чем в других регионах, что говорит о серьезных недостатках в деятельности руководителей края в области управления отходами производства и потребления. В Иркутской области статистика сбора отходов производства и потребления системно не ведется, данные есть только за 2010 год.

Из проверенных регионов фактически только в одном (Республика Бурятия) активно проводится переработка отходов, ведется соответствующая статистика, а также статистика по утилизации и захоронению отходов.

34. Результаты контрольного мероприятия показывают, что в ряде регионов Российской Федерации система управления отходами как таковая либо отсутствует, либо находится на первоначальной стадии развития и включает в себя только 2 основных элемента: сбор отходов и размещение их на свалках. Следствием этого являются постоянный рост объемов отходов, ухудшение экологической ситуации, что представляет собой постоянно растущую проблему управления отходами на региональном уровне.

По полученным оценкам состояния экологической безопасности в лучшую сторону следует отнести Забайкальский край, в худшую - Иркутскую область.

Предложения

1. При актуализации Концепции-2020 предусмотреть согласование федеральных целевых программ, инвестиционных проектов и иных программных документов с учетом комплексного территориального развития регионов, уточнить показатели темпов роста экономики и мер социальной поддержки населения, которые обеспечат достижение целевых ключевых показателей социально экономического развития.

2. Возобновить деятельность Межведомственной комиссии при Минрегионе России по согласованию региональных стратегий социально-экономического развития с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, в том числе на предмет их согласованности с отраслевыми стратегиями, уточнив функции и полномочия Минрегиона России в части методического обеспечения разработки и контроля за реализацией региональных стратегий.

3. Обеспечить:

а) взаимоувязку стратегических документов федерального и регионального уровня, в том числе в части определения базовых годов, сопоставимых плановых количественных ориентиров, характеризующих эффективное социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации;

б) приведение стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в соответствие с принятыми и разрабатываемыми в этом году стратегическими документами федерального уровня в части определения плановых стратегических ориентиров, а также в соответствие с новыми стартовыми условиями, обусловленными посткризисным состоянием экономики;

в) взаимоувязку документов стратегического планирования с документами территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках единой информационной системы, которая должна стать одним из основных инструментов государственной региональной политики;

г) совершенствование системы управления региональным развитием через практику проектного управления стратегическим и территориальным планированием, а также подготовку соответствующей информационно-технической и нормативно-методической базы.

Аудитор Счетной палаты РФ   А. А. ПИСКУНОВ

Полный доклад смотри в разделе Статьи.

 Все новости